|
3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Современный мир переживает фундаментальные и динамичные изменения, глубоко затрагивающие интересы Российской Федерации и её граждан. Глобализация мировой экономики, порождающая риск зависимости экономической системы России от воздействия извне, обострение проблемы нераспространения оружия массового уничтожения, рост международного терроризма, стремление отдельных держав превратить мир в однополярный - это далеко не полный перечень тенденций, угрожающих международному миру и безопасности в целом, и нашему государству, в частности.
В этой связи особое значение приобретает проблема реализации Концепции внешней политики Российской Федерации, одобренной Президентом страны 28 июня 2000 г. и определяющей основные направления внешней . деятельности Российского государства в современных условиях. К категории высшего приоритета внешнеполитического курса России в Концепции отнесено «воздействие на общемировые процессы в целях формирования стабильного, справедливого и демократического миропорядка, строящегося на общепризнанных принципах международного права, включая прежде всего цели и принципы Устава ООН, на равноправных и партнёрских отношениях между государствами».1
Существенную роль в достижении целей призван играть Президент Российской Федерации, который в соответствии со своими полномочиями осуществляет руководство внешней политикой страны и как глава
1 См.: Концепция внешней политики Российской Федерации //Международное право. - International law. -М.:2001.№1.С.433.
4 государства представляет Россию в международных отношениях.
Как показывает международная практика, президент как глава государства занимает во .внешнеполитической сфере особое положение, что связано с необходимостью обеспечения реальности принципа единства внешней политики. Следует иметь в виду, что в ведении Президента России находятся дипломатические и иные каналы связи с иностранными представительствами, органы разведки, научные центры, учреждения анализа информации, аппарат, способный проводить в жизнь принимаемые решения.
На Президенте РФ лежит ответственность за проводимый им внешнеполитический курс. В соответствии с Конституцией РФ он определяет основные направления внешней политики государства и осуществляет меры по обеспечению её реализации.
В качестве Верховного главнокомандующего Президент осуществляет права, предусмотренные законами страны и международным правом на случай вооружённого конфликта, включая применение Вооружённых Сил в порядке самообороны.
Изучение полномочий Президента РФ в области внешнеполитической деятельности приобретает особую актуальность в силу следующих причин. Во-первых, в правовой науке недостаточно разработаны теоретические вопросы, касающиеся механизма осуществления внешних функций Российского государства на современном этапе его развития, места и роли в данном механизме Президента РФ, принципов внешнеполитической деятельности главы Российского государства, понятия и классификации его внешнеполитических полномочий.
Во-вторых, полномочия Президента в сфере осуществления внешних функций Российского государства определены Конституцией в общей форме. Имеются пробелы и недоработки федерального законодательства и иных документов, посвященных вопросам функционирования возглавляемого Президентом РФ механизма осуществления внешних
5
функций Российского государства. Соответственно, исследование указанных моментов предполагает подготовку предложений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности внешнеполитической деятельности Президента РФ и её соответствие конституционным принципам.
В-третьих, в настоящее время накоплена значительная по своему объёму и разнообразию практическая деятельность Президента РФ по реализации полномочий в области внешней политики. Данный массив не подвергался анализу и системному изучению. Поэтому требуется комплексный анализ соответствующей практики главы Российского государства, позволяющий определить оптимальные варианты правового закрепления и реализации указанных полномочий.
Степень разработанности темы исследования.
Следует заметить, что вопросы внешних функций государства и механизма их осуществления исследованы в трудах отечественных учёных, специализирующихся в различных областях правовых и иных гуманитарных знаний, и представляющих дореволюционный, советский и современный периоды развития нашей страны. В части теоретических основ диссертант опирался на работы таких авторов как Байтин М.И., Блищенко И.П., Дахина Е.М., Караганов С.А., Кистяковский Ф., Котляревский CA., Лазарев Б.М., Лепёшкин А.И., Лукашук И.И., Марченко М.Н., Мишин A.A., Мовчан А.П., МоисеевЕ.Г., Романов В.А., Топорнин Б.Н., Черноголовкин Н.В., Чиркин В.Е. и других.
Среди зарубежных учёных, работы которых были использованы в исследовании, следует указать на Я. Броунли, Л. Генкина, А.Кассезе, Г.Кельзена, Л. Трайба, Л. Фишера, Х.-А. Шреплера.
Различные аспекты проблемы института президента, его правового статуса и полномочий нашли отражение в трудах Авакъяна С.А., Дмитриева Ю.А., Каинова В.И., Котенкова A.A., Лучина В.О., Писарева А.Н., Окуньков Л.А., Радченко В.И., Сахарова H.A., Суворова В.Н.,
6
Хутинаева И.Д. и др.
Вместе с тем в отечественной правовой науке специального исследования по проблеме полномочий Президента РФ во внешней сфере Российского государства не проводилось, в то время как необходимость такого исследования назрела и продиктована вышеприведёнными факторами, что и побудило диссертанта обратиться к данной теме.
Объектом исследования являются правовые отношения, складывающееся в сфере законодательного закрепления и реализации полномочий Президента РФ в области внешних функций государства. Предметом исследования являются нормативно-правовые акты и организационные основы, определяющие место и роль Президента РФ в механизме осуществления внешних функций государства.
Цель и задачи исследования.
Цель исследования состоит в системном политико-правовом анализе концепции и механизма реализации полномочий Президента РФ в области внешних функций Российского государства. Поставленная цель определяет решение следующих конкретных задач:
1. Провести исследование категории внешних функций Российского государства на современном этапе его развития.
2. Исследовать механизм осуществления внешних функций Российского государства, место и роль в нём Президента РФ.
3. Обосновать теоретические основы полномочий Президента РФ во внешнеполитической сфере.
4. Исследовать нормативно-правовые основы закрепления полномочий главы Российского государства во внешнеполитической сфере.
5. Обобщить практику деятельности Президента РФ по реализации полномочий в области осуществления внешних функций Российского государства.
6. Сформулировать конкретные предложения и рекомендации,
7
направленные на совершенствование возглавляемого Президентом РФ механизма осуществления внешних функций Российского государства.
Методология и методы исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составил общенаучный диалектико-материалистический метод познания. Широко использованы специально-юридические методы исследования: исторический, структурно-логический, классификационный,
сравнительно-правовой.
Научная новизна исследования.
Научная новизна исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к её исследованию с учётом степени разработанности. Осуществлена попытка интеграции методологических возможностей различных дисциплин в изучении теоретических основ и механизма реализации полномочий Президента РФ во внешнеполитической сфере. В этом плане диссертация является первым специальным комплексным исследованием проблемы полномочий Президента Российской Федерации в области осуществления внешних функций Российского государства. При этом в диссертации отражено авторское видение ряда вопросов, имеющих как теоретическое, так и прикладное, практическое значение.
Положения, выносимые на защиту.
1. Внешние функции Российского государства (по определению автора) представляют собой основные направления деятельности Президента РФ на международной арене, отражают его социально-классовую сущность, в которой проявляются как новые реалии международной и внутригосударственной жизни, так и преемственность внешней политики бывшего СССР, продолжателем которого выступает Россия. Российское государство на современном этапе развития осуществляет такие внешние функции как обеспечение мира и поддержание мирового порядка; оборона страны; взаимовыгодное
8
сотрудничество с другими странами; сотрудничество с другими странами в разрешении глобальных проблем современности. Через призму указанных внешних функций реализуются приоритетные цели и задачи Российской внешней политики, включая такие как развитие связей и укрепление сотрудничества со странами СНГ, широкое привлечение иностранных инвестиций в национальную экономику.
2. Механизм осуществления внешних функций Российского государства отличается сложной структурой находящихся в отношениях взаимосвязи и взаимодействия составляющих элементов. Особое место в рассматриваемом механизме занимает Президент РФ, который в соответствии с закреплёнными в Конституции РФ и федеральном законодательстве полномочиями, возглавляет данный механизм и координирует работу его звеньев. Внешнеполитическая деятельность главы Российского государства основывается на общих принципах разделения властей, верховенства закона, конституционной ответственности, а также на специальных принципах единства внешней политики и поддержки внешнеполитического курса гражданским обществом. В целях совершенствования работы возглавляемого Президентом РФ механизма осуществления внешних функций Российского государства необходимы меры, направленные на активизацию внешнеполитической деятельности и повышение самостоятельности Правительства РФ, развитие научной составляющей данного механизма.
3. Автор классифицирует внешнеполитические полномочия Президента РФ следующим образом: 1) по определению основных направлений российской внешней политики; 2) по представлению России в международных отношениях; 3) в области обороны страны. В соответствии с данной классификацией, проводится исследование форм правового закрепления и практики реализации прав и обязанностей главы государства во внешней сфере, вносятся и обосновываются предложения о
9
легитимации форм, в которых осуществляются полномочия Президента по формированию внешнеполитического курса; о законодательном регулировании вопросов, связанных с применением отлагательного вето; о дополнении Конституции РФ нормами о полномочиях Президента прекращать и приостанавливать действие международных договоров РФ. В исследовании обосновывается предложение о разработке и принятии Федерального конституционного закона «О Президенте РФ» с закреплением соответствующих внешнеполитических полномочий главы Российского государства.
4. Полномочия Президента РФ по определению основных направлений внешней политики определены Конституцией РФ в самой общей форме. Основной закон прямо называет лишь одну из форм реализации данных полномочий - послания Президента к Федеральному Собранию. Правовой режим ежегодных обращений Президента к Федеральному Собранию не определен, что, принимая во внимание программный и официальный характер посланий, исходящих от главы государства, осуществляющего в соответствии с Конституцией руководство внешней политикой, выглядит не вполне оправданным. Вопросы, относящиеся к правовому режиму такого рода посланий, включая реагирование на них Федеральным Собранием, могли бы найти отражение в законе «О Президенте РФ».
5. Полномочия Президента РФ в сфере обороны страны, будучи тесно связаны с иными внешнеполитическими полномочиями главы Российского государства, обладают спецификой. Они подвержены более жёсткому и детальному правовому регулированию, основываются, наряду с общими конституционными принципами, также на таких специальных принципах, как единство политического и военного руководства, подконтрольность военных структур главе государства, централизация государственного управления Вооружёнными Силами РФ; полномочия, связанные с применением мер по • отражению агрессии или ликвидации её
10 непосредственной угрозы, носят временный характер.
6. В исследовании обосновываются предложения о совершенствовании законодательства, в частности, внесения дополнений в Федеральный закон «Об обороне», касающихся детализации юридической процедуры разработки, утверждения и обнародования военной доктрины; отражения специфики заключения международных договоров в области обороны; закрепления отдельных полномочий Совета Безопасности РФ по обеспечению деятельности главы Российского государства в сфере осуществления внешней функции обороны страны;
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическое значение исследования предопределяется необходимостью выработки научных положений, касающихся понятийно-категориального аппарата, концептуальных моментов внешнеполитической деятельности Президента РФ с учётом динамики развития международных отношений и российской государственности.
Практическая значимость диссертации связана с возможностью использования её результатов как в практике подчинённых Президенту РФ структур, осуществляющих внешнюю политику, так и в учебном процессе.
Достоверность и обоснованность полученных результатов определяется его комплексным системным характером, значительным объемом использованного монографического и нормативно-правового материала, на котором основываются научные положения, предложения и выводы. В работе широко применяется метод сопоставления и анализа сведений, взятых из различных источников. В процессе работы над диссертацией были исследованы ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, внешнеполитические документы концептуального характера на современном этапе развития российской государственности; материалы зарубежной печати.
В работе широко представлены документы международных встреч и переговоров главы Российского государства, международные договоры,
11
нормативно-правовые акты РФ и зарубежных стран, концепции и доктрины по вопросам российской внешней политики. В процессе исследования автор опирался на труды учёных, специализирующихся в различных областях правовых знаний, а также истории, философии и политологии.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Результаты исследования докладывались на кафедре государственно-правовых дисциплин Орловского юридического института МВД России, на местных и региональных научно-практических конференциях, семинарах:
- «10 лет Конституции РФ: итоги и перспективы» (Брянск, 2003г.);
- «Актуальные проблемы международной юридической науки и практики» (Орел,2004г.);
- «Проблемы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти РФ» (Орел, 2004г.);
- «Правопорядок и безопасность в России: история и современность» (Орел,2004г.);
- «Проблемы государственно-правового строительства России» (Орел, 2004г.);
- «Актуальные проблемы борьбы с преступностью: история и современность» (Орел, 2005г.).
Отдельные результаты исследования легли в основу подготовленных автором научных статей и методического пособия для курсантов очной формы обучения по дисциплине: «Теория права и государства».
Материалы исследования используются в учебном процессе на кафедре государственно-правовых дисциплин Орловского юридического института МВД России.
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, двух глав , заключения, списка использованной литературы.
12
ГЛАВА I ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОЛНОМОЧИЙ
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ВНЕШНИХ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА
Исторически доказано, что государство не может развиваться без осуществления внешних сношений, без установления разнообразных отношений с другими государствами. Характер такого рода деятельности определяется как внутренними, так и международными факторами, складывающимися на том или ином историческом этапе; порядок и формы её осуществления неразрывно связаны с функционированием соответствующего государственного аппарата. В свою очередь, в структуре органов внешних сношений многих современных государств (в том числе, нашей страны) особое место занимает президент.
В настоящей главе предполагается исследовать категорию внешних функций государства применительно к современному этапу развития России и проанализировать сущность полномочий Президента Российской Федерации во внешнеполитической сфере.
1. Понятие и классификация внешних функций государства, их содержание в условиях современного развития России
Представляя собой сложный социальный институт, государство, обладая специфическими и только ему присущими, и, по сути дела, неизменными признаками (публичная власть, суверенитет, население), одновременно, находится в состоянии непрерывного развития и осуществляет разностороннюю деятельность. Данная деятельность осуществляется как внутри государства, так и вовне его, а для её изучения наукой теории государства и права выработано понятие «функции
13 государства».
Следует обратить внимание на то, что сам термин «функция» заимствован правовой наукой из других областей научных знаний, в связи с чем, вкладываемый в него смысл может значительно различаться.2 В философском и общесоциологическом плане он рассматривается как «внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений»; как совокупность обычных или же специфических действий отдельных лиц или органов, обусловленных их природой или необходимостью выживания; наконец, как наличие у отдельного лица или группы лиц специфических обязанностей, выполнение которых им предписывается в процессе выполнения ими служебной деятельности (функция врача, полисмена и т.п.).3
Применительно к государству рассматриваемый термин приобретает несколько иной смысл. При этом можно вести речь о разнообразии подходов к пониманию функций государства, представленных отечественными и зарубежными авторами. Так, ещё в начале XX в. Ф. Кистяковский писал о том, что «формы осуществления государственной власти есть не что иное, как функции государства».4 Впоследствии этот подход, допускающий смешение внешней формы осуществления функций государства (государственной власти) с их внутренним, предметно-политическим содержанием, был подвергнут обоснованной критике.5
В середине XX в. в рамках отечественной юридической науки получило довольно широкое распространение представление о функциях государства как о предметно-политической характеристике содержания его деятельности.6
2 Так, в академическом издании словаря русского языка указано пять значений рассматриваемого понятия, в том числе, «значение, назначение, роль». - См.: Словарь русского языка: В 4-х т. /АН СССР. Ин-т рус. яз. Т.Д. - М., 1984. С. 587. См., также: Ожегов СИ. Словарь русского языка. - М., 1990. С. 856.
3 See: Wobster's New universal Unabriged Dictionary. N.Y., 1993. P. 741.
4 См.: Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С. 217.
5 См.: Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 182-199.
6 См.: Денисов А.И. Сущность и формы государства. М., 1969. С. 9-10; Каск Л.И. Функции и структура государства. Л., 1969. С. 8-11.
14
Следует заметить, что в западной правовой науке вопросу о понятии функций государства уделено явно недостаточное внимание. Отождествляя функции государства с самой его деятельностью, западные юристы сосредотачиваются на проблеме разграничения государства с иными субъектами права. Наглядным примером может служить работа известного американского юриста Г. Кельзена «Общая теория права и государства». Рассматривая государство как юридическое лицо, корпорацию, автор приходит к выводу о том, что основное различие между ним и другими корпорациями заключается в нормативном порядке, который устанавливается самой государственной корпорацией. С юридической точки зрения «проблема государства-корпорации по своему существу есть проблема национального правового порядка».7
Однако подобный подход несостоятелен в силу наличия у государства присущих ему признаков (публичная власть, суверенитет, население, территория) которых, соответственно, лишены юридические лица, в том числе и корпорации. Кроме того, он не даёт представления о том, что следует понимать под функциями государства.
Следует признать, что дефиниция указанного понятия была выработана отечественной правовой наукой советского периода. Обобщая и систематизируя определения, данные в работах А.ИЛепёшкина, М. И. Пискотина, 9 Н.В. Черноголовкина 10 и других, можно прийти к выводу, что под функциями государства следует понимать основные направления деятельности государства, обусловленные его классовой сущностью и стоящими перед ним на том или ином этапе его развития целями и задачами.
В дефинициях авторов постсоветского периода в целом сохраняется
7 See: Kelsen H. General Theory of Law and State. N.Y., 1961. P. 181.
8 См.: Лепёшкин А.И. Фазы развития и функции советского государства. - М., 1958.
9 См.: Пискотин М.И. К вопросу о функциях Советского государства в современный период //Советское государство и право. 1958. № 1.
10 Черноголовкин Н.В. Социалистическое государство: сущность и функции //Советское государство и право. 1968. № 6.
15
подход к пониманию функций государства как основных направлений его деятельности. Вместе с тем наблюдается тенденция постепенного отхода от жёсткой привязки функций государства к его классовой сущности, прежде всего, за счёт расширения и углубления понимания социального назначения государства. Это, разумеется, не означает полного отрицания наличия у функций государства классовой сущности. Речь скорее идёт о пересмотре отечественной наукой тех положений марксистско-ленинской теории государства, которые ранее воспринимались как догма.
С другой стороны, не следует, на наш взгляд, впадать в другую крайность, воспринимая государство исключительно как орудие и средство социального компромисса, и в соответствии с этим выстраивая его функции.11 Необходимо помнить о том, что любое, в том числе и самое демократическое государство, обладает аппаратом принуждения, используемым, помимо прочего, для решения социально-классовых вопросов. В этой связи не утрачивает своей актуальности высказанная К. Марксом мысль о том, что государство охватывает своей деятельностью два момента: и выполнение общих дел, вытекающих из природы всякого общества, и специфические, классовые функции.
Некоторые авторы полагают, что функции государства можно определить как основные направления его деятельности по управлению обществом, включая механизм государственного воздействия на развитие общественных процессов.13
Однако, как справедливо считает М.Н. Марченко, при таком подходе, во-первых, невольно упускается из поля зрения возможность воздействия государства на общественные отношения не только по поводу управления обществом, но и в связи с управлением и регулированием экономики, его
11 См.: Лившиц Р.З. Государство и право в современном обществе: необходимость новых подходов //Сов. государство и право. 1990. № 10. С. 16-17.
12 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25, ч. 1. С.422.
13 См.: Морозова Л.А. Функции российского государства на современном этапе //Государство и право. 1993. №6. С. 103-104.
16
воздействием на международные экономические, политические и иные отношения, а, во-вторых, предпринимается ничем не оправданная попытка смешения функций государства в целом с функциями его механизма, нередко понимаемого как система органов государства, как аппарат государства.14
На наш взгляд, вполне обоснованным является определение функций государства, данное М.И. Байтиным в академическом курсе общей теории государства и права: основные направления деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение.15
Данная дефиниция применима к внешним функциям государства. Соответственно, их можно представить как основные направления деятельности государства, связанные с достижением его целей на международной арене. В свою очередь, указанные цели отражают социально-классовую сущность государства.
Следует заметить, что в отечественной правовой науке деление функций государства на внутренние и внешние традиционно является наиболее распространённым и, по сути, общепризнанным. Как справедливо полагал ещё в середине 50-х годов профессор А.И.Лепёшкин, такая классификация функций «позволяет наиболее правильно и глубоко познать содержание не только нашей внешней политики - политики мира, но и её соотношение с внутренней политикой, уяснить себе формы и методы осуществления этой политики, свойственные советскому государству на различных этапах его развития».16
В современных условиях развития Российского государства деление его функций на внутренние и внешние сохраняет своё значение. При этом следует иметь в виду, что указанные функции не изолированы друг от
14 См.: Марченко М.Н. Теория государства и права. - М., 2002. С. 328.
15 См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х т. Т.1. - М., 2002. С. 336.
16 См.: Лепёшкин А.И. Фазы развития и функции советского государства... с. 19.
17
друга, а напротив, тесно взаимосвязаны. Более того, внутренние функции могут иметь внешние аспекты, в то время как внешние функции -внутренние. Так, например, экологическая функция, относимая большинством авторов к числу внутренних, предполагает необходимость сотрудничества между странами. С другой стороны, такая внешняя функция как оборона страны немыслима в отрыве от укрепления экономики, развития науки соответствующего государства. В этом плане нисколько не утратило своей актуальности высказывание И.П.Блищенко о том, что «эффективность осуществления внутренних и внешних функций взаимосвязана и взаимообусловлена».
Вместе с тем излишне категоричным представляется замечание А.Б. Венгерова о том, что в настоящее время «членение функций на внутренние и внешние утратило в известной степени своё значение, т.к. многие внутренние функции приобретают внешний характер (например, экологическое направление деятельности государства), и наоборот».18
Мы полагаем, что наличие тесной взаимосвязи между внутренними и внешними функциями государства, в том числе и в современный период времени, не может служить основанием для нивелирования самостоятельной роли тех и других. В обоснование своей позиции приводим следующие доводы. Во-первых, в отечественной правовой науке, верно обращается внимание на то, что каждая из функций государства по своему содержанию в целом относится либо к его внутренней, либо к его внешней сфере, чем и объясняется как научное, так и практическое значение их разделения на внутренние и внешние.19 Следует согласиться с В.Н.Хропанюком, который писал: «Жизнь любого современного общества осуществляется в двух основных сферах: внутри страны и на международной арене».20
17 См.: Блищенко И.П. Внешние функции социалистического государства. - М., 1970. С. 12.
18 См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права. - М, 2000. С. 154.
19 См.: Общая теория государства и права. Указ. Соч. С. 337.
20 См.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права. - М., 2001. С. 156.
|