|
Введение
Актуальность темы исследования. На современном этапе исторического развития Российского государства правовое регулирование финансовых отношений приобретает особое значение.
С появлением многообразных форм собственности, способствующих стимулированию и развитию рыночных отношений, возникла необходимость в правовом закреплении новых экономических институтов. Одним из наиболее важных, в частности, для бюджетной системы является институт неналоговых доходов государственных и местных бюджетов.
Анализ положений федеральных законов о федеральном бюджете на 1999 - 2004 гг. свидетельствует о том, что в общем объеме доходов бюджета около 80% составляют налоговые доходы и только 20% - неналоговые.
Доминирующая роль налоговых доходов при формировании бюджета государства в значительной степени делает его зависимым от экономических, показателей, в частности, добывающих отраслей производства. В этой ситуации особое-значение приобретают-неналоговые доходы-государственных и-местных бюджетов.
Из анализа перечисленных в бюджетном законодательстве источников неналоговых доходов бюджетов (использование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, оказание платных услуг бюджетными учреждениями, применение мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности и другие) следует, что средства от такой деятельности в условиях экономической нестабильности могут иметь большое значение для формирования доходной части бюджета. Между тем в настоящее время эффективность получения неналоговых доходов слишком низка.
Одним из наиболее значимых источников неналоговых доходов бюджетов являются средства, образующиеся от оказания платных услуг бюджетными
4
учреждениями, поскольку в современный период эти доходы стали использоваться такими учреждениями дополнительно к бюджетному финансированию.
Государство, в силу объективных экономических причин не обеспечивая бюджетные учреждения необходимыми финансовыми средствами, предоставило им право самим изыскивать дополнительные источники финансирования своей деятельности. Таким образом, наличие у бюджетного учреждения доходов от платных услуг позволяет государству и местному самоуправлению осуществлять их более полное финансовое обеспечение.
При экономической нестабильности, дефиците бюджета, недостаточности бюджетного финансирования денежные средства от платных услуг приобретают большое значение для всех бюджетных организаций, в том числе и> для органов внутренних дел Российской Федерации. Вопрос о совершенствовании правового регулирования функционирования системы платных услуг в рамках управления хозяйственной и финансовой деятельностью органов внутренних дел Росси некой • Федерации • имеет не тол ько -теоретическую, но и практическую значимость.
В условиях стабильного роста количества совершенных преступлений все большее значение приобретает деятельность по обеспечению безопасности граждан, охране общественного порядка и выполнению иных задач, возложенных на органы внутренних дел Российской Федерации. В ходе проводимой административной реформы органов государственной власти происходит расширение функций органов системы МВД России за счет новых задач, решаемых Министерством.
Между тем потребность в денежных средствах, необходимых для обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, удовлетворяется за счет средств государственных и местных бюджетов недостаточно.
5
Учитывая трудности, связанные с получением и перераспределением бюджетных ассигнований, проблема финансирования органов внутренних дел Российской Федерации приобретает особую остроту. Вместе с тем следует исходить из того, что в сложившейся экономической ситуации не представляется возможным реально повысить финансовое обеспечение деятельности МВД России за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Недостаточное финансовое обеспечение органов внутренних дел Российской Федерации заставляет их руководителей с целью привлечения дополнительных финансовых ресурсов обращаться к организации деятельности, приносящей доходы. Требования об активизации этой работы на местах содержатся в различных указаниях и приказах МВД России1.
В настоящее время платные услуги оказываются экспертно-криминалистическими подразделениями, паспортно-визовой службой, подразделениями торговли, производственно-хозяйственными
подразделениями, Управлением- спецперевозок МВД- России, медицинскими-учреждениями, техническими подразделениями, образовательными и научно-исследовательскими учреждениями, информационными центрами МВД России и другими.
Однако эффективность деятельности по оказанию платных услуг бюджетными учреждениями органов внутренних дел Российской Федерации до настоящего времени остается весьма низкой. Одной из основных причин, препятствующих ее развитию, является отсутствие четкого правового регулирования указанной деятельности, системы управления ею и контроля.
Вместе с тем, по мнению сотрудников органов внутренних дел
6
Российской Федерации, средства от оказания платных услуг могут способствовать улучшению условий труда, повышению качества социально-бытового обслуживания сотрудников, обеспечению подразделений органов внутренних дел Российской Федерации современными техническими средствами.
Вышеизложенное обусловило необходимость и актуальность комплексного исследования проблемы правового регулирования неналоговых доходов государственных и местных бюджетов, ив частности платных услуг бюджетных учреждений, в том числе и органов внутренних дел Российской Федерации, чем и объясняется выбор темы настоящей диссертации.
Степень разработанности темы. Изучением проблемы доходов государственного бюджета, и связанных с нею вопросов занимались такие известные ученые, как В.В. Бесчеревных, Б.Н. Иванов, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин и другие2.
В то же время в поле зрения представителей экономической науки; науки управления, науки.финансового права-всегдабылахозяйственная-и-финансовая, деятельность бюджетных учреждений. Она рассматривались в работах: Л.А. Абалкина; М.И. Боголепова, Л.К.Вороновой, С.Б.Гальперина, П.П. Гензеля, Е.Ю. Грачевой, О.Н.Горбуновой, В.П.Трузинова, B.Hi Гуреева, М.Ф. Ивлиевой, А.Н.Козырина, Е.В. Красниковой, Н.Г.Крыловой, Е.Ламанского, М.Ф.Орлова, С.Г. Пепеляева, В.Е.Савченко, М.И.Слуцкого, И.Т.Тарасова, Г.П. Толстопятенко, Н.И; Тургенева, Л.В. Ходского, Д.Г. Черника, Л.И.
1 См., например, Концепцию развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, утвержденную приказом МВД России 20 марта 1996 г. № 145 (Вестник МВД России. 1996. № 5. С. 18).
2 См., например: Советское бюджетное право: Учеб. / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. - М., 1982; Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). - М., 1971; Финансовое право: Учеб. / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2002 и др.
7
Якобсона, А.А. Ялбулганова, В.Яроцкого, а также: С.Л. Брю, П.М. Годме, К.Р. Макконнелла, Р. Кантильона, Ф. Найта, А. Смита, Ж.Б. Сэй, А. Тюнена, Й; Шумпетера и других отечественных и зарубежных ученых .
Исследованием проблем образования и использования доходов от платных услуг, оказываемых, бюджетными учреждениями, занимались Д.А. Бекерская, E.G. Васина, П.В. Финогеева, И.Б.Флит.
Среди ученых, изучающих проблемы финансирования деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, вопросы совершенствования» управления и правового регулирования финансовой и хозяйственной деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации особо следует отметить Ю.И. Аболенцева, И.И. Веремеенко, В.В.Казакова, А.П. Козлову, А.А.Крылова, Р.Н. Марченко, А.К. Микеева, В.В. Мотина, А.Х. Миндагулова, СМ. Петрова, Е.М. Полякову, А.Н. Роша, A.M. Сокола, В Л. Соколова, Э.Д. Соколову, Е.В. Титова, Е.Ф. Яськова, В.Н. Фалину, О.А. Хатунцева.
Вместе с тем в их работах отсутствует комплексный анализ этой проблемы. В- диссертации- проанализировано-законодательство-о неналоговых. доходах государственных и местных бюджетов, обобщена практика оказания! платных услуг бюджетными учреждениями, выявлены пробелы в правовом регулировании этой деятельности, по результатам исследования сформулированы рекомендации по совершенствованию нормативной правовой базы и механизма реализации указанной деятельности бюджетных учреждений.
В диссертации предпринята попытка подготовки на базе полученных
3 См., например: Годме П.М. Финансовое право. - М., 1978; Горбунова О.Н; Финансовое право и финансовый мониторинг. - М., 2003; Грачева Е.Ю. Некоторые вопросы классификации государственного финансового контроля // Актуальные вопросы административного и финансового права: Сб. науч. трудов. - М., 2002; ЧерникД.Г., Починок А.П., Морозов В.П. Основы налоговой системы: Учеб. пособие для вузов / Под ред. Д.Г. Черника. - М;, 1998 и др.
8
результатов предложений по совершенствованию финансово-правовых основ деятельности по оказанию платных услуг бюджетными учреждениями в системе МВД России.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе образования неналоговых доходов государственных и местных бюджетов, доходов от платных услуг бюджетных учреждений, в том числе и в системе органов внутренних дел Российской Федерации как важнейшего источника неналоговых доходов.
Предметом исследования являются финансовые правовые нормы, регулирующие неналоговые доходы государственных и местных бюджетов, финансовую и хозяйственную деятельность органов исполнительной власти, в том числе органов внутренних дел Российской Федерации как важнейшего источника неналоговых доходов при оказании ими платных услуг, а также практика применения норм финансового права в данной сфере общественной: жизни.
Цель- и- задачи диссертационного- исследования.- Целью, исследования, являются изучение теоретических основ и правовых форм неналоговых доходов, государственных и местных бюджетов, деятельности по оказанию платных услуг бюджетными учреждениями Российской Федерации, в том числе и системы МВД России как важнейшего источника неналоговых доходов, формулирование и обоснование предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих указанную деятельность бюджетных учреждений.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
рассмотреть исторические предпосылки образования неналоговых доходов бюджета, и в частности доходов от оказания бюджетными учреждениями платных услуг;
выявить природу платной деятельности органов исполнительной
9
власти, в том числе и органов внутренних дел Российской Федерации как источника неналоговых доходов;
раскрыть правовые основы оказания платных услуг бюджетными учреждениями Российской Федерации;
проанализировать правовые формы различных видов платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями органов внутренних дел Российской Федерации;
сформулировать предложения по совершенствованию финансового законодательства Российской Федерации в части образования и использования неналоговых доходов;
разработать направления совершенствования организации платных услуг бюджетными учреждениями органов внутренних дел Российской Федерации и их правового обеспечения.
Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования как научной работы составляют общие и специальные методы познания окружающейдействительностив их взаимосвязи-и взаимообусловленности, комплексное использование исторического, сравнительно-правового, логико-юридического, формально-логического, системного, статистического и социологического методов, способствующих достижению цели исследования, а также наблюдение, анализ, синтез, аналогия, абстрагирование, моделирование и обобщение.
Кроме того, в ходе проведения исследования были изучены труды ученых по финансовому, административному, гражданскому, уголовному и другим отраслям права, по общей теории государства и права, а также работы по экономике, управлению, социологии, в которых рассматриваются общие и частные вопросы финансовой и хозяйственной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем проведено
10
первое комплексное исследование правовых проблем неналоговых доходов государственных и местных бюджетов, привлечения и использования денежных средств от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, в том числе и органов внутренних дел Российской Федерации, как вида неналоговых доходов бюджетов.
Из проведенного анализа исторических основ и предпосылок возникновения неналоговых доходов бюджетов впервые сделан вывод о возникновении доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, из института «регалий».
Новизна итоговых результатов исследования состоит ив обосновании необходимости изменения законодательства, регулирующего платные услуги бюджетных учреждений федеральных органов исполнительной власти в целях: изыскания дополнительных источников финансирования указанных органов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Суть неналоговых доходов как источников денежных средств государственных и местных-бюджетов, урегулированных Бюджетным-кодексом-Российской Федерации, в связи с переходом к рыночным отношениям' изменилась, по сравнению с подобной категорией; предусмотренной ранее действующим законодательством, что требует совершенствования их правового регулирования.
2. Использование научных разработок о регалиях (в широком и узком смыслах) при определении доходов государственных и местных бюджетов позволит отнести такие виды платежей, как налог на пользование недрами, налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, лесной налог, водный налог, экологический налог к сборам, а не к налогам.
3. Целесообразно ввести такие нормативы отчислений от регулирующих налогов, которые обеспечат общий объем доходов бюджета субъекта
и
Российской Федерации, доходов местного бюджета не ниже минимального уровня, установленного для каждого региона законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
4. Платежи, взимаемые органами государственной власти в пределах осуществления их основных задач и функций, должны быть признаны сборами (по сути, данные сборы являются фискальными сборами).
5. Установленные административным законодательством штрафы за налоговые правонарушения являются налоговыми источниками бюджета.
6. Авторская редакция понятия «платные услуги бюджетных учреждений» как деятельность бюджетных учреждений государственных, муниципальных органов, которая, не^ являясь обязательной для них, осуществляется на основании возмездного гражданско-правового договора, имеющего различную правовую форму.
7. Взимание налогов с доходов, полученных в результате деятельности; бюджетных учреждений по оказанию платных: услуг, противоречит сущности этой- деятельности, так- как; такой- вид услуг, разрешен:законодателем.в. связш с: недостаточностью бюджетного финансирования в целях пополнения финансового обеспечения бюджетных учреждений.
8. Предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в том числе:
а) Бюджетного кодекса Российской Федерации в части дополнения пункта 2 статьи 41 положением о том, что к налоговым доходам относятся предусмотренные законодательством Российской Федерации пени и штрафы, взимаемые за совершение всех налоговых правонарушений; в части 2 статьи 42 предложением о том, что доходы бюджетного учреждения, полученные от деятельности, приносящей доход, должны в полном объеме учитываться в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаться в доходах соответствующего бюджета без уплаты налогов и сборов, предусмотренных
12
законодательством о налогах и сборах; в статье 48 ввести норму о дифференциации размеров нормативов отчислений от регулирующих налогов в. соответствии с социально-экономическим положением конкретной территории;
б) Налогового кодекса Российской Федерации в части уточнения в пунктах 9-11, 13-15 статьи 13, что так называемые ресурсные налоги являются сборами; дополнения этой статьи положением, в котором установить такой вид сборов, как платежи, взимаемые органами государственной власти в пределах осуществления их основных задач и функций.
9. Основные направления совершенствования организационно-правовых форм осуществления платных услуг в системе органов внутренних дел Российской Федерации:
-совершенствование методов управления деятельностью* органов внутренних дел Российской Федерации по оказанию платных услуг, в частности учет всех платных услуг; анализ эффективности данной деятельности; определение круга субъектов, обладающих правом осуществления: платных услуг; проверка соответствия- деятельности, по; оказанию, платных, услуг действующему законодательству;
-реформирование нормативно-правовой базы оказания платных услуг органами внутренних дел Российской Федерации, в том числе закрепление полномочий подразделений органов внутренних дел Российской Федерации по оказанию платных услуг; регламентация порядка оказания платных услуг и использования денежных средств, образующихся в результате оказания платных услуг.
Обоснованность и достоверность результатов исследования подтверждается проведенным с использованием общих и специальных методов познания исследованием научных работ по финансовому, гражданскому и иным отраслям права, а также законодательных и иных нормативных правовых актов, касающихся вопросов правового регулирования неналоговых доходов
13 государственных и местных бюджетов.
Эмпирическим материалом диссертационного исследования послужили результаты анкетирования 200 респондентов, проведенного в субъектах Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный" округ, в том числе в Москве, Московской, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Калужской, Смоленской областях и других регионах.
Кроме того, автором изучены информационные материалы федеральных органов исполнительной власти, представления и обзоры правоохранительных органов, ведомственные обобщения судебно-юледственной практики, а также многочисленные предложения и замечания федеральных органов исполнительной власти по проектам нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение к теме исследования. Использован личный опыт работы в Главном правовом управлении МВД России.
Таким образом, теоретические выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, обоснованы достаточным, необходимым и достоверным фактическим материалом, определяющим репрезентативность полученных результатов.
Практическая и теоретическая значимость исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке проблем науки финансового права (в том числе налогового права), других отраслей правовых наук (например, гражданского, административного права), теории управления.
Положения и выводы исследования также могут быть реализованы в работе по совершенствованию законодательства, регулирующего организационные основы деятельности органов исполнительной власти и их финансирования, при разработке нормативных правовых актов МВД России, регламентирующих источники дополнительного финансирования учреждений
14
органов внутренних дел Российской Федерации, а также наиболее эффективного и рационального использования средств, полученных от оказания платных услуг.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Финансовое право», «Налоговое право», при профессиональной подготовке сотрудников и работников органов внутренних дел Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть исходными положениями при разработке научных проблем финансового права, в частности бюджетного права, а также для совершенствования правового регулирования имущественных отношений с участием органов внутренних дел Российской Федерации при оказании ими платных услуг как дополнительного источника финансирования.
Апробация результатов исследования и внедрение. Апробация результатов исследования проходила в форме докладов и обсуждений на совещаниях руководителей юридических подразделений МВД России в 2002 и 2003 гг., Общероссийской научно-практической конференции «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики», проводившейся 18 - 19 декабря 2003 г., и других конференциях, круглых столах, теоретических семинарах по проблемам финансового права.
Внедрение соответствующих теоретических положений осуществлялось при подготовке проектов нормативных правовых актов МВД России по данной проблеме, а также при чтении лекций по финансовому праву в учебных заведениях системы МВД России и других учебных заведениях страны.
Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографии и приложения. Общий объем работы - 205 страниц.
15
Глава 1. Правовые основы доходов государственных и местных бюджетов
§ 1. Исторические предпосылки возникновения доходов государственных и местных бюджетов.
Изучение вопросов правовых основ государственных и местных бюджетов целесообразно начать с рассмотрения данной проблематики в историческом аспекте. Представляется, что природу и суть отдельных видов неналоговых доходов, которым посвящено данное исследование, более точно можно определить только исходя из исторических предпосылок их возникновения, о чем в свое время писал И.Б. Новицкий4.
Применение не только налоговых, но и неналоговых доходов при формировании государственного и местных бюджетов обусловлено объективными причинами. Недостаточное финансовое обеспечение бюджетных учреждений, в том числе и органов внутренних дел Российской Федерации, за счет, традиционных.источников доходов бюджета (налогов и сборов) не может не оказывать отрицательного воздействия на результаты их практической деятельности. В этом контексте совершенно справедливо О.Н. Горбунова в своих работах обращает внимание на необходимость прямых и обратных связей при управлении обществом и государством5. Это положение должно всемерно учитываться и при организации деятельности органов внутренних дел.
Развитие государственности нашло свое отражение в исторической и правовой литературе6. Так, указанные источники свидетельствуют о том, что на
4 Данный вопрос подробно рассматривался в работе Новицкого И.Б. Римское право. -М., 1993.
5 Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг. - М., 2003.
6 Здесь и далее при освещении исторических аспектов развития неналоговых доходов использованы работы Соловьева СМ. История России с древнейших
16
первоначальном этапе потребности развивающихся государственных систем были незначительны. Главной потребностью было обеспечение внешней безопасности, то есть содержание войска. Но оно, как известно, не требовало больших расходов, а напротив, война представляла собой даже доходную статью: дань с покоренных народов была одним из крупных финансовых источников древнего государства. Содержание войска не вызывало больших расходов, потому что в случае войны каждый гражданин становился воином и в большей части вооружался за свой; счет. Профессиональное же владение военным ремеслом было принадлежностью привилегированного класса и не было обременительным для государства.
Расходы на внутреннее управление также были весьма незначительны. Административное устройство древних государств не отличалась особой сложностью, а государственная служба осуществлялась обыкновенно безвозмездно. В древнейших республиках центральная власть требовала мало расходов, а в монархических государствах хотя и требовалось больше средств, но государство редко напрямую собирало деньги у населения. Зачастую они1 содержались за счет собственного имущества или от разного рода государственной собственности. Многие из потребностей государства удовлетворялись частными платежами, как, например, потребность в судебном разбирательстве: судьи содержались за счет пошлин, которые они сами взимали в порядке судебного производства с участников разбирательства. Пошлины эти были не только средством для содержания судебных учреждений, но составляли также часть источников государственного дохода, как плата за услугу, оказываемую частным лицам государством. Так, виры согласно Русской правде
времен. М., 1993; Исаева И.А. История России: Традиции государственности. М., 1995; Мацеевского В.А. История славянских законодательств. М., 1858; Развитие русского права во второй половине XIX - начале XX века. М.: Наука, 1997 и некоторые другие, указанные далее в сносках.
17
не только были доходами суда, но и составляли часть общего дохода государства.
С дальнейшим развитием монархической власти развиваются и государственные потребности. Вместе с тем, такие источники дохода, как грабеж соседей и военная добыча перестают быть постоянными. Все больше внимания уделяется источникам внутреннего богатства: промышленности и торговле.
В науке отмечалось, что расходы Российского государства на обеспечение своих функций также были весьма незначительны7. С конца XV века содержание управленческого аппарата на местах возлагалось непосредственно на население. Основу существования этого института составляли «местничество» и «кормление». В пользу «кормленщика» шли судебные-пошлины и определенная «доходным списком» часть налогов. «Кормления» были не столько административной или судебной системой государства, сколько способом вознаграждения феодалов за службу. Посаженные на «кормление» выдвигались на должности, как правило, по знатности происхождения, а также за заслуги перед государем в качестве поощрения. Поэтому многие из них небрежно выполняли свои административные и судебные обязанности. Получая должность на определенный срок, наместники и волостели заботились не столько о порядке на местах, сколько о положенном «корме». В процессе государственной централизации проводилось неуклонное ограничение прав «кормленщиков».
Уже в середине 50-х годов XVI века нарождающееся в России самодержавие пошло на радикальную земскую реформу, чтобы отдать власть на местах «лутшим людям» волостей и городов. В соответствии с Указом об
7 Подробнее см. Налоги: Учебное пособие / Под. ред. Д. Черника. - М.: Финансы и статистика, 1996.
|