Тема: Организация государственного финансового контроля бюджетной сферы

Содержание
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА I. ОБЪЕКТИВНЫЕ ОСНОВЫ И ФУНКЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ 9
1.1. Финансовый контроль как форма реализации контрольной функции финансов 9
1.2. Трансформация функций государственного финансового контроля в рыночной экономике 20
1.3. Принципиальные особенности структур бюджетного финансирования как объектов государственного финансового контроля 40
ГЛАВА II. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ 54
2.1. Реформирование органов государственного финансового контроля в условиях рыночной трансформации российской экономики 54
2.2. Основные принципы, цели и направления государственного финансового контроля бюджетных учреждений и организаций 73
2.3. Ведомственный контроль на уровне бюджетных учреждений
(на примере Российской Академии наук) 87
ГЛАВА III. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФОРМ И МЕХАНИЗМОВ
ФИНАНСОВОГО ДВИЖЕНИЯ БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ 111
3.1. Разработка методов ведомственного финансового контроля в бюджетных учреждениях (организациях, предприятиях) 111
3.2. Методические подходы в осуществлении ведомственного финансового контроля при выполнении научно-исследовательских работ в научных организациях Российской Академии наук 136
Заключение 150
Библиография 156
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Финансовый контроль существует в любом обществе, что обусловлено необходимостью упорядочения экономических, распределительных, финансовых, бюджетных, налоговых и других отношений. Глубокие социально-экономические преобразования, происходившие в России в последнее десятилетие XX в., соответствующим образом отразились на трансформации содержания, функций, методов и механизмов государственного финансового контроля (ГФК).
Формирование рыночной российской экономики, приватизация, появление новых организационно-правовых форм хозяйствования и предпринимательства объективно сужают масштабы прямого государственного управления и финансового регулирования, а следовательно, и сферу непосредственного осуществления государством финансового контроля. В научных исследованиях, посвященных современному государственному финансовому контролю, отдельные его аспекты рассмотрены достаточно глубоко и конкретно, однако изменение функций ГФК и тенденции его интеграции, взаимодействия с другими формами финансового контроля в условиях рыночных преобразований практически не раскрыты. Недостаточно четко раскрыты функции государства в переходной экономике, реализацию которых должен обеспечивать государственный финансовый контроль как важный инструмент регулирования в руках государства. Решение этой проблемы тем более важно, что до сих пор не преодолены негативные последствия переходных процессов, резко ослабивших сложившуюся ранее систему государственного финансового контроля.
В процессе рыночной трансформации российской экономики возникли новые структуры форм собственности и адекватные им организационно-правовые формы предприятий, определяющие особенности организации их финансов и, соответственно, требующие новых подходов к системе ГФК. По состоянию на 1 января 2002 г., по данным Единого регистра предприятий и организаций (ЕГРПО), общее число организаций составило 3593,8 тыс., из которых 2851,3 тыс. (или
79,3%) являлись коммерческими организациями; 589,2 тыс. юридических лиц (16,4%) - некоммерческими, из них 261,4 тыс. (7,3%) - учреждениями (табл. 1).
Таблица 1
Распределение учтенных в ЕГРПО организаций по организационно-правовым формам собственности на 1 января 2002 г.
Количество В%к В % к числу
организаций, итогу организаций на
тыс. ед. 1.01.2001г.
Всего 3593,8 100 107,4
из них:
- юридических лиц, являющихся коммерческими
организациями 2851,3 79,3 107,4
- юридических лиц, являющихся
некоммерческими организациями 589,2 16,4 108,9
из них:
• учреждений 261,4 7,3 109,6
Источник: Социально-экономическое положение России. Январь 2002 г. - М.: Госкомстат России, 2002, с. 122-123.
Абсолютное и относительное преобладание частных коммерческих предприятий в современной структуре российской экономики обусловило повышенное внимание к развитию их организационно-правовых форм, управлению финансами и методологии осуществления как государственного финансового (особенно налогового) контроля, так и внутрихозяйственного, а также внутреннего и внешнего аудита. Гораздо меньший интерес проявляется по отношению к государственным предприятиям и к некоммерческим организациям, в частности, к бюджетным учреждениям. Анализ наиболее распространенной литературы показывает, что в настоящее время нет ни одной широкоизвестной работы, специально посвященной исследованию проблематики государственного финансового контроля бюджетных учреждений. Между тем в процессе рыночной трансформации российской экономики в финансовом обеспечении деятельности бюджетных учреждений также произошли существенные изменения.
Степень научной проработанности темы. Проблемы государственного финансового контроля предприятий активно разрабатывались как отечественными, так и зарубежными учеными. Общие аспекты и направления реформирования системы государственного финансового контроля рассмотрены в трудах Л.И.Абалкина, И.А.Белобжецкого, Н.Т.Белухи, В.В.Бурцева, Э.А.Вознесенского,
Н.Г.Гаджиева, А.З.Дадашева, Ю.А.Данилевского, В.А.Жукова, В.М.Иванченко, Ю.М.Иткина, Х.М.Кармокова, А.Н.Козырина, Ю.А.Крохина, А.М.Логвиной, Л.Н.Овсянникова, С.П.Опенышева, В.Г.Панскова, Н.Д.Погосяна, В.М.Родионовой, В.К.Сенчагова, С.В.Степашина, М.С.Студениковой, И.В.Фирулина, С.И.Фленова, П.В.Черномор да, С.О.Шохина, В.И.Шленникова и других ученых и политиков.
Вместе с тем многие аспекты функционирования финансовой системы остались практически не исследованными ,и прежде всего это касается выбранного автором аспекта проблемы, фундаментальных научных работ по которому в настоящее время в отечественной литературе нет.
Цель исследования заключается в раскрытии теоретического содержания системы государственного финансового контроля бюджетных учреждений, определении ее функций и места в общей системе государственного финансового контроля, функциональных связей с другими звеньями государственного финансового контроля; конечной целью исследования является подготовка предложений, направленных на повышение эффективности государственного финансового контроля деятельности бюджетных учреждений, состояния их финансов.
Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач:
• исследовать сущность государственного финансового контроля в рыночной экономике, раскрыть логику системных изменений финансового контроля в переходной экономике;
• раскрыть функции государственного финансового контроля в рыночной экономике, выявить принципиальное отличие содержания государственного финансового контроля в современных условиях от существовавшей ранее системы;
• проанализировать трансформационные процессы становления и развития российской системы государственного финансового контроля, раскрыть современную структуру, выявить роль и значение государственного финансового контроля бюджетных учреждений в общей системе; определить основные принципы, цели и направления государственного финансового контроля бюджетных учреждений;
• раскрыть принципиальные особенности бюджетных учреждений как объекта государственного финансового контроля, исследовать современную структуру финансовых потоков, формирующих доходы бюджетных учреждений;
• исследовать структуру государственного финансового контроля бюджетных учреждений, определить роль и значение ведомственного контроля в современных условиях; обосновать системный подход и рекомендации по совершенствованию государственного финансового контроля бюджетных учреждений.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
- определены принципиальные изменения содержания государственного финансового контроля в новых рыночных условиях; доказано, что в основе этих изменений лежат объективные факторы, связанные с формированием новой системы финансово-экономических отношений государства и хозяйствующих субъектов, глубокой трансформацией отношений собственности и, соответственно, имущественных отношений, вызывающих необходимость осуществления государством контрольных функций в своих интересах и в интересах общества;
- раскрыты функции государственного финансового контроля в рыночной экономике, направленные на решение задач формирования, распределения и эффективного использования финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства, государственной собственности и имущества; поскольку дополнительная функциональная направленность ГФК связана с обеспечением защиты интересов хозяйствующих субъектов, функциям ГФК определены границы, в рамках которых могут и должны реализовываться функции государственного финансового контроля;
- на основе анализа процессов становления и развития российской системы ГФК и исследования ее современной структуры определены роль и значение ГФК бюджетных учреждений в общей системе, его основные принципы, цели и направления, а также обоснованы основные функции и роль ведомственного контроля в системе ГФК бюджетных учреждений;
- выявлены принципиальные особенности бюджетных учреждений как объекта ГФК, в числе которых наибольшее значение имеют особый правовой статус бюджетных учреждений, особенности структуры финансовых потоков,
формирующих доходы бюджетных учреждений и специальный режим их (доходов) использования, многообразие бюджетных учреждений, вызывающее необходимость применения особых методик ГФК по каждому типу учреждений;
- впервые системно исследованы вопросы организации и методики контроля деятельности научно-исследовательских организаций на примере Российской Академии наук; выявлены причины и основные формы нарушения финансовой дисциплины в этих учреждениях, определены способы их выявления и меры по устранению наиболее существенных из них; предложены пути повышения эффективности финансового контроля научно-исследовательских организаций с разработкой методических рекомендаций по проведению государственного финансового контроля бюджетных учреждений.
Объект исследования. Объектами исследования являются система государственного финансового контроля бюджетных учреждений, а также научно-исследовательские учреждения, предприятия здравоохранения и быта, унитарные государственные предприятия РАН.
Предметом исследования являются принципы, инструменты и правовые нормы обеспечения действенности государственного финансового контроля бюджетных учреждений.
Теоретической и методологической базой исследования явились методы диалектической логики, системного анализа, фундаментальные труды классиков экономической теории, работы современных отечественных и зарубежных экономистов, финансистов по проблемам государственного финансового контроля, а также нормативно-законодательные акты, в том числе Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации (в их концептуальных аспектах) и ряд других важнейших федеральных законов, регламентирующих государственный финансовый контроль. Изучены также материалы контроля Счетной палаты РФ, Министерства по налогам и сборам. Департамента государственного финансового контроля Министерства финансов, Федерального казначейства, внебюджетных фондов РФ.
Практическая значимость работы. Предложены методология и рекомендации по организации финансового контроля в некоммерческих
организациях, разработана соответствующая методика, использование которой повысит качество и эффективность контрольной работы. Намечены пути организации и совершенствования внутриведомственного финансового контроля, а также повышения его действенности в координации с другими видами госконтроля, что позволит усилить результативность финансового контроля на всех уровнях управления.
Апробация результатов исследования осуществлялась в ходе ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности научно-исследовательских институтов, предприятий и учреждений системы Российской Академии наук и в аудиторских фирмах.
Материалы диссертации использовались в преподавании соответствующих учебных дисциплин в высших учебных заведениях.
Основные положения работы обсуждались на заседании «круглого стола», состоявшемся в Институте экономики РАН в декабре 2001 г. по теме «Финансовый контроль в Российской Федерации: проблемы организации и управления», на научной конференции (в рамках постоянно действующей комиссии ученых-экономистов РАН и ПАН) «Предприятия в процессе трансформации», проведенной в Институте экономики РАН в июне 2002 г., докладывались на заседаниях Центра финансово-банковских исследований в 2001-2002 гг.
ГЛАВА I. ОБЪЕКТИВНЫЕ ОСНОВЫ И ФУНКЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ
1.1. Финансовый контроль как форма реализации контрольной функции финансов
Финансовый контроль существует в любом обществе: необходимость в нем обусловлена товарно-денежными и финансово-распределительными отношениями. Поэтому понятие "финансовый контроль" объективно, как объективно понятие "финансов" (в качестве экономической категории) и имманентно присущие им функции. В реальной экономической действительности финансовый контроль выступает как практическая форма реализации контрольной функции финансов. В финансовой теории можно считать классическим следующее определение финансового контроля: "Современная теория финансов рассматривает финансовый контроль как форму реализации контрольной функции финансов, определяя его как совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации"^. Как видим, речь идет не только о финансовом контроле как самоцели, а о деятельности субъектов хозяйствования и управления, о методах организации этой деятельности.
Контрольная функция финансов и проблемы организации эффективной системы финансового контроля активно исследовались отечественной наукой в советский период2, и вполне закономерно, что в условиях рыночной трансформации российской экономики интерес к данной проблематике резко
Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. - М.; ИД ФБК-ПРЕСС, 2002, с. 16.
См.: Андреев И.А. Финансовый контроль в СССР. - Казань: Изд-во Казан.ун-та, 1974.; Анисииов А.А. Финансовый контроль в капиталистических странах. - М.: Финансы, 1966; Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. - М: Финансы и статистика, 1989; Белявский Ф.И. Исторический очерк развития государственного контроля в России. - М: Нарком Гос. Контроля, 1919; Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. - М.: Юридическая литература, 1973; Государственный и общественный контроль в СССР I Ин-т государства и права АН СССР. - М.: Наука, 1970; Дьяченко В.П. История финансов СССР. - М., 1978; Журко В.Ф. Комплексная система ведомственного контроля. - М: Финансы и статистика, 1985; и др.
10
возрос, появились новые фундаментальные научные труды . В результате проведенных исследований к настоящему времени достигнуты существенные результаты: создана достаточно солидная теоретическая база, раскрывающая сущность контрольной функции финансов, и сформирован понятий аппарат; определены главные аспекты теоретико-методологической основы построения системы финансового контроля; в официальных документах и нормативно-правовых актах в основном используется общепринятая терминология.
Вместе с тем расширение научных исследований или, напротив, их локализация приводят к появлению различных трактовок понятия "финансовый контроль". В большой степени это объясняется тем, что вопросы сущности и функций финансового контроля в рыночной экономике являются относительно новыми для отечественной финансовой науки, длительное время развивавшейся в условиях централизованно управляемой экономики. Поэтому имеющиеся теоретические разработки вопросов сущности финансов и их функций нуждаются в дальнейшем развитии. Это тем более важно, что вопрос о функциях финансов (в частности, контрольной функции) до сих пор остается дискуссионным. Более того, если до недавнего времени, несмотря на появление различных трактовок функций финансов - распределительной, контрольной, регулирующей, стабилизационной, воспроизводственной, обеспечивающей, стимулирующей и др.4 - по крайней мере, две функции - распределительную и контрольную - можно было считать
3 Белуха Н.Т. Теория финансово-хозяйственного контроля. - М: Финансы и статистика, 1991; Бурцев ВВ. Государственный финансовый контроль: методология и организация. - М: Маркетинг, 2000; Датаевскип Ю.А., Мезенцева Т.М. Финансовый контроль в отраслях народного хозяйства при различных формах собственности. - М.: Финансы и статистика, 1992; Жуков В.А., Опенышев СП. Государственный финансовый контроль. - М., 1999; Иткин ЮМ. Организация финансового контроля в переходный период к рыночной экономике. - М: Финансы и статистика, 1991; Наринский А.С, Гаджиев Н.Г. Контроль в условиях рыночной экономики. - М.: Финансы и статистика, 1994; Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002; Шохин СО. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. - М.: Финансы и статистика, 1999; Шохин CO., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. - М.: Финансы и статистика, 1997; Шохин CO., Шлейников В.И. Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. - М: Прометей, 1998; Шохин CO., Шлейников В.И. Правовое регулирование государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации. - М: Прометей, 1998; и др.
См., напр.: Павлова Л.Н. Финансы предприятий: Учеб. для вузов. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1998, с. 18; Глущенко В.В., Глупценко И.И. Финансовая политика, маркетинг, менеджмент. Финансовый риск-менеджмент. Ценные бумаги. Страхование. - Железнодорожный Москов.обл., 1998, с. 46; Региональные финансы и кредит /Под ред. М.И. Сергеева. - Калининград, 1998, с.11; Грачева Е.Ю.. Правовые основы государственного финансового контроля. - М., 2000, с. 9-10.
11
общепризнанными, то в последнее время даже эти две функции как объективно присущие финансам стали отрицаться в прямой и косвенной форме.
Так, одни авторы рассматривают контрольную функцию финансов не как всеобщую экономическую категорию, а отдельно для государственных финансов и финансов хозяйствующих субъектов. При этом подчеркивается, что "наиболее часто государственным финансам и кредиту присваивают контрольную функцию. Но контроль есть функция управления. В той мере, в какой звенья категории "денежное хозяйство" берут на себя управленческие функции, им свойственны и функции контроля... Самой экономической категории контрольная функция не свойственна (выделено нами - Г. П.)."5. Однако авторы недостаточно последовательны: на уровне хозяйствующих субъектов эта позиция выдерживается (выделяются три функции финансов: регулирование денежных потоков предприятия; формирование капитала, денежных доходов, фондов; использование капитала, денежных доходов, фондов); относительно же бюджета - как объективной экономической категории и ведущего звена государственных финансов - формулируются следующие три функции: 1) образование основного общегосударственного денежного фонда; 2) использование средств основного общегосударственного денежного фонда; 3) осуществление контроля за движением бюджетных ресурсов. Таким образом контрольная функция государственных финансов признается как объективная.
В других случаях в прямой форме отрицаются не только контрольная функция, но также распределительная и стимулирующая: "Очень часто финансам приписывают контрольную, распределительную и стимулирующую функции. Чтобы понять ошибочность этой точки зрения, достаточно вспомнить о налогах, которые поступают не сами по себе, а исключительно потому, что государство создало соответствующие органы, занимающиеся исчислением налогов, их сбором, а также контролем за правильностью и своевременностью их поступления. В связи с этим создается ложное впечатление, что налогам присуща контрольная функция. Однако указанную контрольную функцию выполняют не сами налоги, а
Финансы: Учеб. для вузов / Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Собанти. -М.: Перспектива, Юрайт, 2000, с. 19.
12
соответствующие государственные органы... Стимулирование и распределение есть функции государства, а не самих финансов. Финансы как экономико-правовая категория индифферентны к любой человеческой деятельности (курсив наш -Г.П.)"6. Эта позиция представляется еще более противоречивой и алогичной. К объективным функциям финансов авторы относят: 1) образование денежных фондов; 2) использование денежных фондов. Однако отрицание общепризнанных и обоснование "авторских" функций методологически неверно, прежде всего потому, что отрицаемые и вновь формулируемые функции рассматриваются в принципиально разных ракурсах: первые - с субъективной стороны (как формы и способы их практической реализации), вторые же - с объективной (как идеальные
- в их абстрактной форме). В классических определениях объективных функций, в том числе контрольной и распределительной, речь всегда идет о сути соответствующих категорий (их внутреннем содержании - объекте, цели и других сущностных аспектах - между кем и по поводу чего возникают те или иные отношения), а конкретные действия, связанные с существованием этих категорий, только предполагаются. Формулировка же таких функций, как образование денежных фондов и их использование (авторы не дают развернутого понимания обосновываемых ими функций), по существу (без предмета и цели), прямо указывает на действие, то есть эти функции финансов не только не индифферентны к человеческой деятельности, а непосредственно к ней привязаны.
Сложность понимания сущности финансового контроля в значительной степени обусловлена сложностью и многоаспектностью самой исходной категории
- финансов, реально существующих финансовых отношений и их специфических свойств. Предметом теории финансов (в том числе теории финансового контроля) являются денежные отношения, связанные с образованием, распределением и использованием денежных фондов. Такие финансовые категории, как «бюджет», «внебюджетные фонды», «налоги», «финансовые резервы», «трансферты», представляют сложные системы взаимодействия хозяйствования и управления, прямых и обратных связей многообразных институтов и структур современного
Тосунян Г.Л., Викулин А.Ю. Финансовое право: Конспекты лекций и схемы: Учеб. пос. - М.: Дело, 2000,
с.12.
13
общества с развитой рыночной экономикой. Финансовый контроль в этих системах взаимоотношений является особой формой реализации интересов государства, населения, хозяйствующих субъектов, общественных организаций и отдельных членов общества.
В современных научных исследованиях обоснованно подчеркиваются изменения содержания контрольной функции финансов и финансового контроля, обусловленные трансформацией экономической и социальной среды участников экономических и финансовых отношений, институциональными преобразованиями, активным вовлечением в систему финансовых отношений и обязательств многочисленных слоев населения и разнородных групп самостоятельно хозяйствующих субъектов. Вместе с тем, проведенные автором исследования показывают, что при рассмотрении сущности финансового контроля на него часто возлагается чрезвычайно широкий круг (в том числе несвойственных ему) задач. Так, Е.Ю. Грачева, определяя сущность контрольной функции, считает, что «...в условиях перехода на рыночные отношения финансовый контроль направлен на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства, ускорение научно-технического прогресса, всемерное улучшение качества работы во всех сферах»7. Однако реализация этих задач, имеющих общеэкономический характер, обеспечивается не столько контрольной функцией финансов, сколько другими функциями - распределительной, стимулирующей, воспроизводственной, а также другими инструментами финансово-экономического механизма. "Контрольная функция финансов в единстве с другой функцией -распределительной позволяет путем отслеживания движения финансовых ресурсов контролировать процессы распределения стоимости произведенного общественного продукта и соответственно управлять этими процессами (курсив наш-Г.Я.)"8.
Финансовый контроль, являясь формой реализации контрольной функции финансов, выступает относительно самостоятельной функцией государства и хозяйствующих субъектов, имеет свои, только ему присущие, причем
Грачева Е.Ю.. Правовые основы государственного финансового контроля. - М., 2000, с.11-12. 8 Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник, с.16.
14
относительно ограниченные, цели, задачи и сферу действия. Контрольная функция финансов и, соответственно, финансовый контроль как особый вид практической деятельности не подменяют и объективно не могут подменить другие функции, а главное, формы их реализации, но взаимодействуют с ними, оказывая существенное воздействие на повышение эффективности финансового механизма в целом.
В противоположность чрезмерно широкой трактовке сущности финансового контроля достаточно распространенными являются неоправданно узкие подходы. Причем в этих случаях исследователи, определяя сущность финансового контроля, как правило, исходят не из теории финансов и их специфических функций, а из общей теории управления и входящей в нее теории контроля как особого вида управленческой деятельности. К настоящему времени достаточно отчетливо просматриваются несколько подходов к определению контроля (общего контроля), на базе которых формируются соответствующие понятия финансового контроля. В.А. Жуков и СП. Опенышев выделяют четыре основных направления в трактовке сущности контроля, каждый из которых, по их мнению, содержит недостатки.
Первое (наиболее активно разрабатываемое) направление представляет контроль как сферу деятельности органов хозяйственного и государственного управления и, следовательно, контроль понимается как метод или форма управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности. У вышеназванных авторов такая трактовка сущности контроля не находит поддержки и они высказывают, на наш взгляд, справедливое замечание: "...представляется, что контроль не может быть сведен к методу или форме управленческой деятельности. Он является самостоятельной функцией управления, т.е. особым видом деятельности, характеризующимся целевой направленностью, однородностью содержания и однотипностью способов его осуществления"9.
Второй, еще более узкий, подход определяет контроль всего лишь как особую стадию управленческого цикла: контроль исполнения управленческих решений, точнее - проверка исполнения каждого конкретного управленческого решения.
Жуков В.А., Опенышев СП. Государственный финансовый контроль. - М, 1999, с.5-6.
15
Третий "узкокибернетический подход" представляет контроль как форму обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о состоянии управляемого объекта и исполнении (неисполнении) управленческих решений. "Конечно, с точки зрения информационных аспектов процесса управления контроль есть форма обратной связи. Но при такой трактовке контроль искусственно отрывается от процесса принятия управленческих решений, не видна важнейшая черта контроля -возможность и необратимость активного воздействия на происходящие хозяйственные процессы"10.
И, наконец, четвертое направление рассматривает преимущественно правовой аспект контроля, поэтому его сущность сводится к способу обеспечения законности, к проверке соблюдения правовых норм. Главной функцией финансов при таком подходе считается на уровне государства - осуществление проверки точного соблюдения финансового законодательства, своевременности и полноты выполнения обязательств перед финансово-кредитной системой и взаимных обязательств предприятий; на уровне хозяйствующих субъектов -«...подтверждение того факта, что финансовая политика, маркетинг, менеджмент достигают поставленных целей, или обнаружение финансовой проблемы (критического рассогласования между желаемым и текущим состоянием»11. В отношении подобных определений также высказывается обоснованное, на наш взгляд, возражение: "Со столь узкой трактовкой трудно согласиться. При всей важности проверки соблюдения законов и подзаконных актов нельзя сводить только к этому сущность контроля. Вторая его сторона - это наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование ресурсов, устранение препятствий на пути оптимального функционирования различных звеньев управления"1 .
Приведенные подходы, как представляется, действительно являются весьма уязвимыми, с одной стороны, из-за их узости (концентрации внимания на тех или
Там же, с. 6.
11 Глущенко В.В., Глуи^енко И.И. Финансовая политика, маркетинг, менеджмент. Финансовый риск-менеджмент. Ценные бумаги. Страхование. -Железнодорожный Москов.обл., 1998, с. 229.
12 Жуков В.А., Опенышев СП. Государственный финансовый контроль. - М, 1999, с.6-7.
16
иных аспектах контроля), с другой стороны - абстрактности (распространения понятийного аппарата общей теории контроля на финансовый). Так, вышеназванные авторы (Жуков В.А. и Опенышев СП.), высказывая справедливую критику по поводу существующих определений сущности финансового контроля, также допускают, по нашему мнению, существенные методологические просчеты. Поставив своей целью исследование сущности не контроля как такового, а именно государственного финансового контроля, в качестве базовой категории и отправной точки берется общее понятие "контроль", что само по себе не вызывает принципиальных возражений. Но в качестве следующего шага логично уточнить понятийный аппарат применительно к финансовому контролю вообще и государственному, в частности, в соответствии со спецификой финансов и финансовых отношений. Однако четкое определение формулируется только относительно общего контроля, которое как бы автоматически распространяется и на финансовый, включая государственный, контроль, которые рассматриваются сразу с точки зрения практических аспектов: целей, задач, форм осуществления и т.д.
С позиций же общей теории контроля делается вывод, что "контроль как одна из функций управления представляет собой систему мониторинга процесса функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений и результаты их выполнения, выявить отклонения от требований этих решений, устранить неблагоприятные ситуации и осуществлять корректировку действий" . В результате понятие контроля оказалось сведено к системе анализа и наблюдения, чем, собственно, и является мониторинг состояния и действий управляемого субъекта.
Упор на управленческий аспект характерен для многих современных исследований сущности финансового контроля, что, очевидно, связано с тем, что в реальной жизни финансовый контроль осуществляется субъектами управления и действительно является функцией управления. Однако, как показано выше, нередко при таком подходе (с позиций общей теории управления), во-первых, не учитывается специфика финансовых отношений и, соответственно, финансового
ь Там же.
17
контроля; во-вторых, сущность финансового контроля рассматривается сквозь призму практических действий и мер, организационно-правовых аспектов (субъективной стороны), а не объективно существующих финансовых отношений и объективных функций финансов в их органичной взаимосвязи.
Более точным, отвечающим сущности финансового контроля, представляется следующее его определение: «... с точки зрения теории финансов финансовый контроль - это одна из функций системы управления финансовыми отношениями, основной задачей которой является отслеживание правильности функционирования этих отношений на уровне конкретного управляемого объекта с целью определения обоснованности и эффективности управленческих решений и степени их реализации, выявления отклонений, о которых целесообразно информировать органы, способные повлиять на улучшение ситуации» . Такая формулировка представляет собой комплексное определение финансового контроля как особой и органичной части финансов и управления финансовыми отношениями и как механизма информационного обеспечения управления. Тем самым подтверждается, что финансовый контроль является весьма сложной системой, базирующейся на разных экономических категориях: финансах, управлении, функциях субъектов управления разных уровней и информационных технологиях.
Как уже отмечалось, контрольная функция финансов часто трактуется или I чрезмерно широко, или весьма однобоко, в отрыве от других функций: финансово-
распределительной, фондообразующей ("воспроизводственной") и
j стимулирующей. Особенно тесная, по существу, органичная взаимосвязь
1 существует между контрольной и распределительной функциями, что обусловлено
сущностью самих финансов, выражающих распределительные отношения: в какой бы форме и на каком конкретно уровне не существовали бы финансовые отношения, в любом случае они всегда выражают распределительные отношения, связанные с формированием и использованием произведенного общественного продукта и национального дохода. Соответственно, объектом финансового контроля всегда выступают финансово-распределительные отношения.
4 Родионова В.М., Шлейников В.И. Указ. соч., с. 16.

Год

Страниц

2002 156

Подбор и доставка диссертаций 500rublei.ru | Подписка: RSS-лента