|
3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что Российская Федерация вступила в XXI век, проходя один из самых сложных этапов своего становления и решая ряд важнейших правовых, социально-политических и экономических задач, которые определяют основы и перспективы дальнейшего существования самого государства и населяющих его огромную территорию народов. В этом ряду задача укрепления российской государственности через развитие вертикали власти, регионального федерализма, совершенствование федеративных отношений посредством введения и развития института полномочных представителей Президента Российской Федерации является одной из определяющих на пути прогресса страны.
Институт полномочных представителей призван способствовать развитию федерации как формы демократической организации российского общества, что позволяет не только распределять полномочия между федеральным и субъектным уровнями власти, но и осуществлять ее вполне демократическими методами и механизмами. При этом должен быть сохранен баланс коренных интересов как всей Российской Федерации в целом, так и каждого из ее субъектов, без чего, собственно, невозможно формирование правового, демократического и подлинно федеративного государства в нашей стране.
Речь идет о координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в области социально-политических и культурно-национальных, этнополитических процессов в регионах, решении проблем, связанных с выравниванием уровней социально-экономического развития субъектов федерации. С другой стороны, приоритетное значение приобретает содействие интеграционным процессам в социально-экономической и культурно-национальной сферах жизнедеятельности народов России, развитие самоуправления
территорий и народов на правовой основе как фундаменте государственности.
В этой связи становится ясным, что современное становление российского федерализма предполагает дальнейшую углубленную разработ-ку его правовых и организационных основ, одним из интегрирующих факторов чего собственно и явился институт полномочных представителей Президента Российской Федерации. В этом плане особенно актуальным является исследование путей развития федерализма в России как формы государственного устройства с учетом таких специфических и противоречивых черт его исторического формирования, как централизация и децентрализация, стремление к унификации и уникальная полиэт-ничность отдельных регионов и т.д. Важное значение приобретает анализ особенностей становления федеративных отношений в Российском госу- дарстве, который позволяет использовать исторический опыт в определе-нии перспектив их совершенствования. Такой ретроспективный анализ в современной правоведческой литературе представлен пока еще недостаточно.
Не менее актуальным в плане исследования процессов развития российского федерализма является изучение роли национального фактора. При его огромной значимости в российском государстве, дальнейшее развитие федеративных отношений обусловлено созданием правовых, организационных и материальных условий, способствующих наиболее полному учету и удовлетворению интересов всех народов России. В та-ком контексте приоритетную роль играет осмысление роли русского народа как исторически государствообразующего, играющего роль собирателя многих народов в единое многонациональное государство.
Вместе с тем, в имеющихся работах по проблемам федеративного устройства и федеративных отношений, порой, нет однозначного акцента на проблемы оптимального социально-экономического развития субъек-
тов федерации именно как полноценных субъектов и как базы развития зрелой российской государственности. Становится все более очевидным, что данные процессы следует изучать в условиях противостояния центробежных и центростремительных тенденций, интеграционных и дезин- теграционных процессов. В данном контексте федерализм предстает как форма решения вопросов территориально-политической организации общества. Стержнем проблемы служит достижение единства в разнообразии - установление реального равноправия субъектов федерации независимо от того, являются они национально-территориальными (республики, автономии) или территориальными образованиями (края, области, города федерального значения). Эта проблема в ее полномасштабном политическом и социально-экономическом, правовом понимании является одной из интегративных задач полномочных представителей Президента РФ по развитию федеративных отношений в России.
Степень разработанности проблемы. В целом, проблемы федеративных отношений в России находятся в последние годы в сфере пристального внимания российских ученых и политиков. Одновременно получили новое признание и используются в научном обороте работы видных исследователей и ряда политиков прошлого. Среди них, например, труды К.С. и И.С.Аксаковых, С.Ю.Витте, ИЛ.Данилевского, И.О.Ильина, Н.М.Карамзина, В.О.Ключевского, К.Н.Леонтьева, Н.К.Михайловского, П.В.Струве, П.А.Столыпина1. Концепция "советского федерализма" на-
1 Витте СЮ. По поводу непреложности законов государственной жизни. - СПб., 1914; Данилевский Н. Россия и Европа. - М., 1991; Драгоманов М.П. Политические сочинения. Т.1. - М., 1908; Займовский С. Российские Соединенные Штаты. - М., 1917; Ильин И.О. Россия. - М., 1991; Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. - М., 1993; Леонтьев К. Восток, Россия и Славянство. Собр. соч, в 6-и т. Т.6. - М., 1991; Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908; Струве П.В. Исторический смысл русской революции и национальные задачи. - М.-П., 1918; Ранние славянофилы: Хомяков И.В., Киреевский И.В., К.С. и И.С.Аксаковы. - М., 1910; Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. - М., 1991 и др.
чала 20-х годов XX в. исследовалась в трудах Ц.Н.Дурденевского, В.Д.Плетнева, П.И.Стучки, П.И.Трайнина, Н.Н.Фиолетова и других.
Проведенному в диссертации анализу и полученным выводам способствовали труды ученых, исследующих проблемы теории государства и права, конституционного, государственного права и управления, административного права: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачилло, Р.Ф.Васильева, В.Г.Вишнякова, Н.А.Емельянова, Д.Л.Златопольского, Б.И.Краснова, Е.М.Ковешникова, Ю.М.Козлова, А.М.Колодкина, Э.Л.Кузьмина, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, О.О.Миронова, А.В.Мицкевича, А.Ф.Ноздрачева, М.И.Пискотина, С.М.Петрова, В.А.Прокошина, А.И.Попова, С.В.Соловьевой, В.Д.Сорокина, Ю.А.Тихомирова, Т.М.Шамбы, Б.С.Эбзеева, К.Ф.Шеремета и других.
В целом, очерченный крут проблем носит, конечно, междисциплинарный характер. Так, например, в политологическом аспекте эти проблемы глубоко проанализированы в трудах Р.Г.Абдулатипова, В.В.Бакушева, Л.Ф.Болтенковой, Г.И.Королевой-Конопляной,
В.Н.Лысенко, А.А.Мацнева, ВА.Печенева и др.1.
1 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М., 1994; Гала-ев А.С., Королева-Конопляная Г.И. Федерализм в России: исторические предпосылки и современный этап развития. - М, 1997; Валентей С.Д. Российские реформы и российский федерализм // Федерализм. - 1996. - № 1; Дробижева Л.М. Историческое самосознание как часть национального самосознания народов // Традиции в современном обществе. - М., 1990; Евразия - исторические взгляды русских эмигрантов. -М., 1992; Королева-Конопляная Г.И., Мацнев А.А. и др. Россия: в поисках формулы национального возрождения // Социально-политический журнал. - 1994. - № 1-2; Королева-Конопляная Г.И. В поисках средства соединения разделенного // Федерализм. - 1996. - № 3; Лысенко В.Н. Новый федерализм. - М., 1995; Мухамедшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (Политико-правовые аспекты) // Государство и право. - 1994. - № 3. - С.49-59; Печенев В.А, Существует ли в Российской Федерации национальная и региональная политика? Какой ей быть? - Майкоп, 1995; Строев Е.С. Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм. - 1996. - № 3; Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. - Казань, 1998 и др.
Однако при всей важности проблемы конституционного и муниципального регулирования федеративных отношений, ее анализ в научной литературе пока еще далек от системного. Тем более, что с введением института полномочных представителей Президента Российской Федерации к ним добавился новый комплекс связанных с этим теоретически не исследованных проблем как правоустанавливающего, так и правоприменительного характера.
Методологической и теоретической основой диссертации является объективно-диалектический метод познания федеративных отношений и региональных процессов, единство конкретно-исторического и концептуального изучения явлений и процессов, системный подход, а также част-нонаучные методы: структурно-функциональный анализ, сравнительное правоведение, изучение статистики и документов, а также специальные ±. юридические методы анализа и толкования нормативных правовых актов.
Главным источником при написании работы послужила Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Широко использовались ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, соответствующие Указы Президента, постановления и распоряжения федерального Правительства, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации и др. Особое значение для решения поставленных в диссертации задач имели материалы круглых столов и парламентских слушаний по проблемам строительства в России демократического федеративного государства, международных и всероссийских конференций по федерализму1.
1 Конституция Российской Федерации. - М., 1994; Федеративный договор. - М., 1993; Е.С.Строев. Становление России завтрашней: опасности и шансы // Политические исследования. - 1996. - № 4; Проблемы и перспективы развития федеративных отношений в России. — Независимая газета, 1998. - 20 января; Проблемы развития российского федерализма: "Круглый стол" Совета Федерации 4 июня 1996 г. // Политические исследования. - 1996. - № 4; Процесс согласования интересов как политическая проблема (обзор: "круглых столов" Совета Федерации) // Политические исследования. - 1996. - № 4; Развитие федеративных отношений в России: проблемы и пер-
8
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности органов государственного управления Российской Федерации и ее субъектов, небольшой опыт функционирования института полномочных представителей Президента РФ. Изучено соответствую- щее законодательство государств - членов СНГ, ряда зарубежных стран, различные нормативно-правовые акты, а также практика их применения и социально-экономическая эффективность их реализации.
Объектом исследования послужили современные федеративные отношения в Российской Федерации, состояние правовых институтов и механизмов их функционирования и развития.
Соответственно, предметом исследования являются правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, а также реальное и ожидаемое влияние на развитие федеративных отношений ут- верждающегося института полномочных представителей Президента Российской Федерации.
Целью исследования является анализ влияния института полномочных представителей Президента РФ на углубление и укрепление федеральных отношений, усиление кооперативных взаимосвязей между субъектами жителей Федерации.
Достижение поставленной цели осуществляется на основе решения ряда задач. Среди них:
- анализ сущности и особенностей конституционно-правового ре- гулирования федеративных отношений в современном российском государстве с учетом опыта мировой цивилизации в решении аналогичных проблем;
спективы: Доклад рабочей группы // Федерализм. - 1997. — № 1; Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект. - М., 1996; Проблемы и перспективы развития российского федерализма. Первая Всероссийская научно-практическая конференция. - М., 1996.
- обоснование необходимости и эффективности института полномочных представителей Президента Российской Федерации посредством их интегративного правового воздействия на основные сферы жизнедеятельности: политическую, экономическую, социальную;
- изучение отечественного исторического опыта усиления верти-кали власти с помощью различных государственно-правовых институтов;
- сравнительный анализ существующих моделей зарубежного и российского федерализма;
- изучение проблем правового регулирования федеративных отношений в России на региональном уровне;
- формулирование конкретных рекомендаций по совершенствованию современных федеративных отношений со стороны института полномочных представителей Президента Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в проведении комплексного сравнительно-правового анализа проблем взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, выделении основных задач и обосновании функций института полномочных представителей Президента Российской Федерации. Элементами научной новизны отличаются многие авторские выводы, касающиеся упорядочения взаимоотношений субъектов федерации и их роли в обеспечении системности государственного управления, а также в деятельности палат Федерального Собрания.
На защиту выносятся следующие выводы и предложения:
- федеративные отношения - это особый вид общественных от- ношений, отражающих распределение государственной власти между федерацией как целостностью и субъектами как составными частями. Они имеют сложную структуру, многогранное содержание и влияют на компетенцию, организацию и функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления;
10
- обосновывается актуальность и возможности правового статуса института полномочных представителей Президента Российской Федерации в формировании системы четкого взаимодействия между федеральным и региональными уровнями власти, обеспечивающими оптимальный баланс общегосударственных и субъектных интересов, дифференцированное и конкретное управление общественными процессами;
- раскрываются основные функции полномочных представителей Президента РФ, которые, с одной стороны, организуют взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также политическими партийными, общественными и религиозными объединениями; а с другой - осуществляют контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также за реализацией федеральных программ в федеральном округе. Таким образом, институт полномочных представителей Президента РФ показан в диссертации, во-первых, как форма приближения функций Президента Российской Федерации к субъектам федерации, во-вторых, как форма координации деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, в-третьих, как форма контроля за реализацией Конституции Российской Федерации;
- обоснован вывод о том, что для России с точки зрения исторической перспективы наиболее предпочтительной является конституционная федерация, исключающая право выхода из нее образующих ее субъектов;
- выявлены особенности политической демократии и федеративного устройства государства в России в современный период, определены основные параметры горизонтального и вертикального разделения и координации власти, обозначены достижения, трудности и неудачи в реализации этих принципов;
11
- сделан вывод о том, что в российских условиях, процесс децентрализации должен носить дозированный характер, что предполагает строгое соблюдение приоритета Конституции Российской Федерации и всемерное укрепление властной вертикали, в данном случае - с помощью института полномочных представителей Президента РФ.
Сформулированные автором выводы и предложения представляют практическую значимость для федеральных и региональных органов государственной власти и управления и могут быть использованы в их деятельности. Помимо этого материалы исследования целесообразно использовать в системе подготовки и повышения квалификации государственных служащих и в научных исследованиях в рамках многих дисциплин управленческого цикла.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась в ходе участия автора в ряде научно-практических конференций, в том числе путем научных сообщений на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС при Президенте Российской Федерации, основные идеи отражены в авторских публикациях. Концептуальные положения диссертации, а также практические рекомендации реализованы автором на разных стадиях работы экспертной группы по подготовке соответствующих законодательных актов Московской городской Думы.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, перечня использованных законодательных актов и научной литературы.
12 Г л а в а I
СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ
ГОСУДАРСТВЕ
§1. Правовой анализ социально-экономических отношений в
зарубежных федерациях
Как известно федерализм получил широкое распространение в современном мире. Среди федеративных государств - страны, занимающие лидирующие позиции в современном мире и, вместе с тем, существенно отличающиеся по размерам своей территории, национальному составу и региональным особенностям, вызванным спецификой их государственного развития, влиянием местных законов и политических традиций. В то же время, сфера, на которую распространяются федеративные принципы, чрезвычайно обширна. Это правовые и экономические основы функционирования государства, затрагивающие взаимоотношения регионов и центра, формирование и организацию органов государственной власти в центре и на местах, а также вопросы взаимоотношений различных уровней и ветвей власти.
Между тем в общественном сознании федерализм по-прежнему остается однородной и статичной системой. Под напором сегодняшних проблем на второй план отходит такая характерная черта современного федерализма, как его многообразие.
В самом деле, федерация может объединять как равноправные субъекты, так и политико-территориальные единицы, различающиеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, монархии, объединения княжеств и т.д.. С другой сороны, некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто и живут, собственно, по федеративным законам.
13
Вместе с тем, о тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. При этом вектор эволюции федеративных систем исторически был направлен на расширение центральной власти в ущерб прерогативам субъектов федерации. С другой стороны, это путь децентрализации управления и «трансформации территории», т.е. создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии.
Так или иначе, но бросается в глаза двойственность этого процесса. Федерализм определяется и как течение к централизации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории». Не согласиться здесь можно лишь с характеристикой - «дезинтеграционный». Это скорее стремление к большей самостоятельности в административной системе со стороны территории, а со стороны центра — необходимость признать и обеспечить определенную политическую автономию в некоторых исторически сложившихся регионах, являющихся вполне жизнеспособными с территориальной, экономической, социальной и культурной точек зрения.
В тоже время извесно, что сосредоточение в руках государства экономической и политической власти неизбежно приводит к усилению так называемой «нейтралистской тенденции». По такому пути развивались Швейцария, США и многие другие федерации. В унитарных же государствах, напротив, развиваются процессы регионализации и автономизации. Так, в одном из самых централизованных государств мира - Франции, происходит медленное (в течении двух веков) территориальное перераспределение властных полномочий в сторону децентрализации.
14
Исторически известно, что с момента своего конституционного оформления федерализм исходил не из формального толкования правовых актов, а из практического решения экономических, социальных, политических проблем, что подтверждает его эволюционный характер. За- крепляя сложившиеся де-факто взаимоотношения территориальных обра-зований, федерализм всегда был следствием договора и компромисса.
Именно исходя из этих предпосылок, федерализм необходимо рассматривать не как обособленный процесс или особую систему, отражающую специфику развития той или иной страны, а как звено в общей эволюции государства и межгосударственных отношений. Различные этапы подобной трансформации проявляются в частности в разнообразных федеративных формах охватывающих политическое пространство между унитарным государством и государственным союзом.
Такое политико-правовое «пространство», отделяющее унитарное государство от конфедерации, можно схематично представить в виде сферы - «сферы федерализма». Неоднородность внутри этого пространства выражается в существовании нескольких видов федерализма, отражающих как специфику федеративных отношений в различные исторические периоды, так и особенности регионального развития. Одним из наиболее известных видов, ассоциирующихся в массовом сознании с собственно федерализмом, является федерация (federation). Это форма государственного устройства, основные принципы которой были сформулированы в Конституции Соединенных Штатов 1787 г.
И чо сегодня особенно актуально - федеративные конституции провозглашают территориальную целостность, незыблемость границ и единство общества, живущего на его территории. Для сегодняшней России - это не только методологический, но и исходный принцип. Сам факт подобного конституционного определения территории государства является гарантией его территориальной целостности, поскольку для измене-
15
ния границ необходим длительный и усложненный процесс изменения конституции, что собственно затруднено целым рядом факторов. Этот декларативный принцип подкрепляется широким кругом вопросов, отнесенных к исключительному ведению федерации. Характер этих вопросов таков, что именно их решение обеспечивает экономическое, политическое, правовое, социально-культурное единство федеративного государства. Кроме того, конституционная практика накладывает ряд ограничений на законодательную деятельность субъектов федерации, обеспечивающих целостность конституционной системы федерации. Этим и объ-яснется прочнось федераций.
Такие предписания в том или ином виде содержатся во всех федеральных конституциях и сводятся к трем общим принципам. Во-первых, законодательно закрепляется непротиворечие конституций субъектов по- ложениям федеральной конституции и национальным законам; верховным федеральным судом, или Конституционным судом, осуществляется судебный контроль законодательной деятельности, эти органы вправе объявлять недействительными полностью или частично конституции субъектов федерации или отдельные правовые акты; высшие должностные лица субъектов федерации обязаны неукоснительно соблюдать федеральную конституцию и несут ответственность за ее нарушение.
Тем не менее, как показывает практика, конституционные ограничения не всегда могут сохранить союз. Имеется множество примеров се-цессии - выхода субъекта из состава федерации как мирным путем (Венесуэла, Чехия и Словакия), так и силовыми методами (Сингапур, республики Югославии). Однако все федеративные государства по прежнему решительно заявляют о необходимости пресечения подобных попыток. В большинстве федераций вмешательство центральной власти, в том числе силовое, имеет конституционное подтверждение. Распространенной остается точка зрения, согласно которой субъекты федерации явля-
16
ются не политическими образованиями, а скорее регионами с формально государственной структурой и ограниченной государственной самостоятельностью.
Субъекты федерации имеют ряд признаков, которые отличают их от областей унитарного государства. Конституции признают наличие собственных правовых и политических систем, а также обеспечивают защиту и гарантии прав субъектов. В качестве одного из основных принципов выступает порядок формирования верхних палат федеральных парламентов на основе равного (США, Швейцария, Мексика, Австралия, Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Пакистан) или пропорционального представительства (Канада, Австрия, ФРГ, Малайзия, ОАЭ, Индия, Нигерия) субъектов федерации. К числу гарантий прав субъектов федерации следует отнести также требование целостности их территорий, границы которых не могут быть изменены без предварительного согласия представительных органов. Другой, также .достаточно действенной мерой, является порядок изменения конституции, поправки в которую могут быть внесены только в случае ратификации большинством штатов или одобрения на референдуме.
Следующий вид, как это не покажется странным на первый взгляд, - конфедерация (confederation). Именно конфедерация была общепризнанной формой федерализма до 1787 года.
Конфедерация может быть охарактеризована отношениями суверенных государственных образований, каждое из которых сохраняет за собой право субъекта международного права. Центральное правительство в конфедерации действует прямо на субъекты, но только через субъекты на граждан. Из этого следует, что каждый член конфедерации может вступать в отдельные отношения с другими государствами, например, может быть членом Организации Объединенных Наций, в то время как члены федерации не могут вступать в отдельные отношения с другими
17
государствами. Члены конфедерации сохраняют независимые и отдельные формы правительства, юрисдикции, судопроизводства, администрации, системы законов; их отношения с центральным правительством являются договорными, а не взаимозависимыми. Конфедерация не имеет четкого государственного устройства, так как является политической ассоциацией, а не сложным составным государством. Для выхода из состава конфедерации не требуется согласия остальных членов.
Между тем ни одно из современных государств нельзя причислить к этому типу. Из всего многообразия государственных союзов, существовавших в различные столетия, чаще всего в качестве конфедераций называются: Швейцария (1291-1848 гг.); Нидерланды (1581-1795 гг.); США (1776- 788 гг.); Германия (1815-1866 гг.). В последнее годы все чаще в этом контексте упоминается Европейский Союз, но, конечно, с определенной степенью условности.
До настоящего времени конфедерации в мировой истории были явлением редким и преходящим, что свидетельствует о неустойчивости данного типа. Тем не менее федерация и конфедерация по-прежнему считаются основными формами федерализма, характеризующими политико-территориальное устройство децентрализованных государств и государственных союзов.
Вместе с тем представляется, что вопрос о том, насколько данное «классическое» различие между конфедерацией и союзным государством соответствует современным тенденциям, и насколько новые промежуточные формы, образовавшиеся в последнее время, прежде всего в Европе, укладываются в рамки этих традиционных категорий, составляет особую тему.
Третий вид федерализма - федератизм (federacy), характеризует асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. Основой поддержания союза в
|